Mujeres sin curul, ¿otra deuda de la democracia?

Columna escrita en colaboración con Jorge Andrés Illera Cajiao, investigador asociado del Centro de Derecho Constitucional de la Universidad Icesi.

El país ha avanzado en reformas legales orientadas a garantizar la participación política de las mujeres en condiciones de paridad. Sin embargo, persiste una brecha significativa entre la norma y la realidad que ni el Congreso ni la Corte Constitucional han logrado cerrar, incluso tras la expedición de la Ley 2424 de 2024, que modificó varias reglas para fortalecer la representación femenina en los espacios de poder.

Aunque el último informe del Índice de Instituciones Sociales y Género de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), ubica a Colombia entre los países de la región con menores niveles de discriminación, vale la pena reflexionar acerca de las desigualdades territoriales que obstaculizan la presencia y la participación de la mujer en los cargos de elección popular.

Según la Misión de Observación Electoral (MOE), en las elecciones a la Cámara de Representantes del 2022, el promedio de candidatas fue del 37 %. Apenas doce partidos políticos lograron superar la cuota de género, e incluso dos estuvieron por debajo de ella, al contar solo con el 28 % y el 24 % de mujeres en sus listas.

En otras corporaciones, la tendencia es similar. En el Valle del Cauca, el Observatorio para la Equidad de las Mujeres (OEM)reportó que, a lo largo de tres períodos (entre 2016 y 2027), la representación femenina en la Asamblea Departamental cayó del 40 % al 12,9 %. Esto evidencia que la poca representatividad de la mujer en la vida política ocurre en espacios decisivos tanto a nivel nacional como regional.

Solo once años después de que se aprobara la Ley de Cuotas, la Ley 1475 de 2011 adoptó reglas para la organización de los partidos, los movimientos políticos y los procesos electorales, incluyendo porcentajes de paridad y medidas de financiación. Su artículo 28 dispuso que las listas para corporaciones públicas debían estar conformadas, como mínimo, en un 30 % por mujeres, pero solo cuando se eligieran más de cinco curules o cuando se sometieran a consulta.

Desde luego, es cierto que las cuotas de género han sido la acción afirmativa por excelencia para enfrentar la desigualdad. Y, aunque este diseño institucional ha contado con algunos detractores y defensores, en el caso de los órganos de elección popular es innegable que sus efectos son dispares y dependen de factores como el tamaño del territorio o el número de escaños: cuanto mayor y más numerosos sean, más efectiva resulta la medida.

Por esta razón, aunque la norma buscaba ampliar la participación de las mujeres, en realidad mantuvo la inequidad para aquellas que aspiraran a conformar listas de cuatro o menos curules, pues en estos escenarios, los principios de igualdad, paridad y equidad parecen inaplicables. Para corregir esta desigualdad, la Ley 2424 modificó la Ley 1475 y estableció que las listas de menos de cinco curules o aquellas sometidas a consulta incluyeran al menos una mujer a partir de 2026. La disposición, sin embargo, ha dejado más dudas que certezas.

Durante el trámite de la ley en la plenaria de la Cámara de Representantes, se explicó que buscaba corregir una “injusta disconformidad” de la Ley 1475. Aunque se propuso extender la regla porcentual de paridad a todas las listas, algunos congresistas advirtieron que sería difícil encontrar candidatas suficientes, especialmente en las regiones. Por ello, se nombró una comisión especial para estudiar el asunto que concluyó en incluir a solo una mujer en estos casos, pero fijar su entrada en vigor para 2026, de modo que coincidiera con las próximas elecciones al Congreso y los partidos tuvieran tiempo para hacer los ajustes necesarios.¹

Sin embargo, y por más destacable que pudiera parecer, el Congreso olvidó que la equidad de género no es más difícil de garantizar en los territorios grandes, sino precisamente en los más pequeños, donde las estructuras de poder suelen ser más cerradas y la cultura política más resistente al cambio. Suponer, además, que en esas circunscripciones no existen mujeres con las capacidades o cualificaciones necesarias es, en sí mismo, un discurso discriminatorio que termina negándoles los espacios que la ley pretendía abrirles.

La Corte Constitucional, además, dejó intactas las reglas adoptadas por el legislador. Al revisar si la ley 1475 se ajustaba a la Constitución, guardó silencio frente a lo que podríamos llamar una “discriminación territorializada” contra las mujeres. A pesar de que condicionó algunos apartes del cuestionado artículo 28 y otros los declaró inexequibles, la Sentencia C-490 de 2011 no abordó la posible inequidad material que generaría el permitir que los partidos no cumplieran con el mínimo de representación femenina en circunscripciones con cinco curules o menos.

La historia se repitió en el 2024, cuando estudió el artículo 3 de la Ley 2424. En la Sentencia C-136 de 2024, la Corte reiteró que la medida se ajustaba a la Constitución, tal como lo hizo con la Ley 1475, y argumentó que fijar una cuota de al menos una mujer en las listas para corporaciones públicas era un paso para remover las barreras de acceso y dinamizar la participación femenina, pues impide que estén conformadas solo por hombres. Solo el magistrado Antonio José Lizarazo advirtió los límites de esa decisión: en su aclaración de voto, consideró que exigir una sola mujer en las listas de menos de cinco curules no asegura la paridad, no refleja un avance progresivo hacia la alternancia, y tampoco garantiza la universalidad de la representación femenina.

Las cifras alertan sobre esa desigualdad institucional que afecta el 58 % de las circunscripciones territoriales que no están obligadas a cumplir con el mínimo de 30 % de mujeres en sus listas, como Cauca, Meta, Sucre o Putumayo. Estudios de la MOE señalan que, en los diecinueve departamentos sin cuota de género, la representación femenina es mínima y marginal. Para el 2014, solo cinco de estos departamentos tenían una mujer como representante a la Cámara, y cuatro años después apenas se sumaron tres más. Por su parte, territorios como Cesar, Casanare, Caquetá, Guaviare y Guanía no han elegido a ninguna candidata para esta corporación desde la promulgación de la Constitución en 1991.

Con todo, en momentos electorales, se debe volver la mirada a estos debates y repensar la participación política del país en clave de género y territorio como camino para materializar los principios de igualdad y equidad que permitan avanzar hacia una verdadera democracia paritaria y una representación más equitativa.

Aunque la palabra la tiene el Congreso, los partidos deberían derribar las barreras de género sin esperar a que la ley, insuficiente por ahora, los obligue.

1Ver Gaceta del Congreso 1504 de 2023, pp. 22-44 y 46-48.

*Director del Centro de Derecho Constitucional de la Universidad Icesi