El impuesto de industria y comercio en las ciudades capitales: ¿lejos o cerca de Bogotá?

El impuesto de Industria y Comercio (ICA) grava las actividades industriales, comerciales y de servicios realizadas en cada municipio. Su tarifa la determina el concejo municipal dentro de los límites autorizados por la ley y constituye una de las principales fuentes de financiación local. Por eso, es un componente esencial de la autonomía fiscal de los entes territoriales y de su capacidad para financiar sus crecientes responsabilidades.

La definición de esas tarifas derivó en una controversia jurídica sobre si las ciudades capitales podían fijar las tarifas amplias y especiales que rigen para Bogotá o si, por el contrario, debían sujetarse a los límites generales aplicables a los demás municipios. Más que un asunto técnico, la cuestión determina la carga tributaria de los contribuyentes, pero también el margen de las capitales para definir sus propios impuestos.

La Constitución de 1991 definió a Colombia como un Estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales y estableció un régimen especial para Bogotá como Distrito Capital. En desarrollo de ese régimen, el Decreto 1421 de 1993 facultó al Concejo Distrital para fijar tarifas de ICA entre el 2 y el 30 por mil.

Esta diferencia distanció a Bogotá D.C. de los demás municipios del país, incluidas grandes ciudades como Medellín, Barranquilla o Cali, cuyo límite legal seguía siendo de apenas 7 por mil. La reforma tributaria de 2016 (Ley 1819) redujo la brecha al elevar hasta el 10 por mil la tarifa máxima para las actividades comerciales y de servicios. Sin embargo, las demás capitales continuaron sometidas al régimen general de los municipios, mientras Bogotá podía llegar hasta el 30 por mil.

La Ley 2082 de 2021 marcó un punto de inflexión sobre el tema. Su artículo 14 facultó a las ciudades capitales para adoptar las normas “que rigen para el Distrito Capital de Bogotá” en materia de impuesto de ICA y de predial, siempre que ello no contraviniera la Constitución. Así se abrió la posibilidad de extender a las capitales el régimen que durante décadas había sido exclusivo de Bogotá.

La norma generó distintas interpretaciones que dieron lugar a decisiones judiciales dispares. Una sostenía que las capitales solo podían aplicar las tarifas que fijara el Concejo Distrital de Bogotá. Otra entendía que la autorización legal se limitaba a asuntos como el cobro o el recaudo, pero no a las tarifas, que seguirían sujetas al límite del 10 por 1000.

Una tercera interpretación, que protege de mejor manera la autonomía fiscal de las entidades territoriales, estima que la ley 2021 también extendió alas capitales el régimen de tarifas previsto para Bogotá. Según esta lectura, los concejos de estas ciudades pueden fijar tarifas de hasta el 30 por mil, sin depender de las decisiones de Bogotá ni del límite general aplicable a los demás municipios.

Es cierto que un margen más amplio puede aumentar la carga tributaria de algunos contribuyentes, pero también mejora la capacidad de las capitales para definir su política fiscal de acuerdo a sus propias realidades económicas. Solo una interpretación que reconozca esa facultad fortalece la autonomía tributaria local y asegura que las decisiones sobre los tributos emanen de los concejos elegidos en cada ciudad y no de órganos ajenos a su jurisdicción.

Las capitales, como centros políticos y administrativos de sus departamentos, necesitan un mayor margen para definir su política fiscal. En un país marcado por tantas desigualdades entre territorios, la autorización del legislador busca darles más herramientas para responder a sus propias realidades económicas.

Ese fue precisamente el propósito de la ley al permitir que las capitales adoptaran las normas aplicables a Bogotá: reconocer que ese régimen especial también podría extenderse a ciudades con condiciones comparables. Esta interpretación refuerza los principios de autonomía territorial y legalidad tributaria consagrados en la Constitución.

De ahí que las otras dos interpretaciones resultan problemáticas. La primera porque haría depender las tarifas de las decisiones del Concejo de Bogotá, una autoridad cuya competencia y representación se circunscriben a la capital del país. La segunda porque mantendría a las capitales sometidas al régimen de los demás municipios, reduciendo el alcance de la reforma legal de 2021 y dejando de lado sus particularidades económicas, demográficas y fiscales al equipararlas con los demás municipios.

Las disputas llegaron finalmente a la Corte Constitucional este año, a partir de los casos de Cali y Yopal. En la sentencia de tutela, la Corte determinó que, en efecto, las ciudades capitales podían fijar las tarifas establecidas hasta el máximo permitido para Bogotá.

En momentos en que está pendiente la discusión del proyecto de ley de Competencias y Recursos del Sistema General de Participaciones que debe desarrollar la reforma constitucional de 2024, orientada a profundizar la autonomía de las entidades territoriales, y se habla de convertir a Barranquilla en “capita alterna” del país, conviene volver la mirada sobre controversias jurídicas que también tienen impacto en la vida de las capitales departamentales. La cuestión adquiere especial importancia en un país cada vez más urbano, en el que estas ciudades concentran buena parte del desarrollo económico y social y enfrentan crecientes demandas ciudadanas.